Аналіз на відповідність чинному законодавству окремих положень постанови Кабінету Міністрів України від 17.10.2007 № 1228
Кабінет Міністрів України
Секретаріат Президента України
Генеральна прокуратура України
Народному депутату України
Томенку М.В.
Уповноваженому Верховної Ради
України з прав людини
Карпачовій Н.І.
17 жовтня 2007 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову № 1228 «Питання організації виконання законодавства щодо опіки, піклування над дітьми-сиротами та дітьми, позбавленими батьківського піклування». Враховуючи, що законодавство щодо опіки, піклування над дітьми-сиротами та дітьми, позбавленими батьківського піклування, насамперед, складається із Сімейного кодексу України, Цивільного кодексу України, Закону України «Про охорону дитинства», Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування», Закону України «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей» та інших нормативно-правових актів, слід розуміти, що Постанова спрямована саме на їх виконання.
Проаналізувавши Постанову, Всеукраїнська громадська організація Служба захисту дітей висловлює стурбованість і занепокоєння тим, що окремі положення цього нормативного акту суперечать чинному законодавству України та не узгоджуються між собою. Це унеможливлює практичне застосування зазначеного документу, ускладнює діяльність органів опіки та піклування і може призвести до порушення прав дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.
З метою дотримання принципу верховенства права Всеукраїнська громадська організація Служба захисту дітей звертається з проханням до Кабінету Міністрів України негайно призупинити дію постанови від 17.10.2007 № 1228 «Питання організації виконання законодавства щодо опіки, піклування над дітьми-сиротами та дітьми, позбавленими батьківського піклування» та переглянути її на предмет скасування або приведення у відповідність до законодавства України.
Додаток: Аналіз на відповідність чинному законодавству окремих положень постанови Кабінету Міністрів України від 17.10.2007 № 1228 «Питання організації виконання законодавства щодо опіки, піклування над дітьми-сиротами та дітьми, позбавленими батьківського піклування» на 5 аркушах.
Співголова Всеукраїнської
громадської організації
Служба захисту дітей Л.С.Волинець
Додаток до листа
ВГО Служба захисту дітей
від 25.10.2007 р. № 50
Аналіз
на відповідність чинному законодавству окремих положень постанови Кабінету Міністрів України від 17.10.2007 № 1228 «Питання організації виконання законодавства щодо опіки, піклування над дітьми-сиротами та дітьми, позбавленими батьківського піклування»
1. Назва Постанови не відповідає її змісту, оскільки по суті цей документ встановлює нові норми законодавства, і тільки частково спрямований на забезпечення виконання існуючих норм.
2. До пункту 2 Постанови
Органам опіки та піклування доручається забезпечити дотримання вимог до:
- своєчасної видачі опікунам, піклувальникам посвідчення установленого зразка (підпункт 2 пункту 2).
Постановою встановлюється зразок посвідчення, строки та порядок видачі якого законодавчо не врегульовані. Таким чином, органи опіки та піклування не зможуть на практиці своєчасно або несвоєчасно забезпечити його видачу. Крім того, з огляду на запропонований зразок, посвідчення видається тільки особам, які є одночасно опікунами і над дитиною, і над її майном. Це протирічить статті 74 Цивільного кодексу України, відповідно до якої опіка над дитиною та її майном не обов'язково здійснюється однією особою;
- утворення міжвідомчих координаційних рад з питань охорони дитинства (підпункт 4 пункту 2).
Законодавством України не передбачено вимог щодо утворення міжвідомчих координаційних рад з питань охорони дитинства, не врегульовано порядок їх створення, форму роботи та питання, що мають належати до їх компетенції.
Спільним наказом Державного комітету у справах сім'ї та молоді, Міністерства освіти України, Міністерства охорони здоров'я України, Міністерства праці та соціальної політики України від 26.05.99 №34/166/131/88, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 17.06.1999 р. за № 387/3680, затверджено «Правила опіки та піклування». Ними передбачено створення опікунських рад, що мають дорадчі функції, при органах опіки та піклування для допомоги в їх роботі. Таким чином, виникає питання щодо узгодження діяльності опікунських рад та міжвідомчих координаційних рад з питань охорони дитинства;
- виявлення обачливості та пильності під час надання органами опіки та піклування згоди на відчуження житла, право власності на яке або право користування яким мають діти (підпункт 5 пункту 2).
Критерії «обачливості та пильності» ніякими нормативними документами не визначені, а тому перевірити наскільки забезпечується дотримання вимог до їх виявлення неможливо. Незрозумілим є і те, чому обачливість і пильність необхідно виявляти тільки при відчуженні житла дитини, а не будь-якого іншого майна, що належить їй на праві власності (в тому числі транспортні засоби, земельні ділянки тощо).
Слід зазначити, що питання захисту житлових прав дитини є складним і системно до теперішнього часу не врегульованим. Відповідно до частини четвертої статті 249 Сімейного кодексу України цивільні права та обов'язки опікуна, піклувальника встановлюються Цивільним кодексом України. Проте в Цивільному кодексі України відсутні будь-які норми, які дають визначення поняття відчуження житла дитини та право опікуна його здійснювати.
Абзацами другим, третім та четвертим підпункту 5 пункту 2 Постанови вперше встановлюється раніше не передбачений перелік документів, на підставі яких орган опіки та піклування дає згоду про відчуження житла дитини, яка перебуває під опікою, піклуванням, право власності на яке або право користування яким мають діти, та порядок надання цієї згоди.
До зазначеного вище переліку документів включено, зокрема, письмову згоду дитини, яка досягла семирічного віку, на відчуження житла. При цьому не визначено форму письмової згоди дитини, на чиє ім'я вона подається, обставини її складання, порядок подачі згоди до органу опіки та піклування тощо. Якщо запроваджується така письмова згода семирічної дитини, то з метою визначення ролі цього документу при наданні органом опіки та піклування згоди на відчуження житла, мають бути визначені і вимоги до неї.
В переліку документів, що подаються органу опіки і піклування для надання згоди на відчуження житла дитини, є також копії документів, що підтверджують наявність житла у дитини після його відчуження, а саме: договору купівлі, договору дарування або заяву власників, які купують житло у дитини, про те, що вони продають належне їм житло особисто дитині. Тобто по суті мова йде про укладання договору міни, який регулюється статтями 715, 716 Цивільного кодексу України.
Встановлений порядок надання згоди на відчуження житла одночасно з нотаріальним оформленням його продажу та купівлі для дитини рівноцінного житла неможливий при практичному застосуванні.
Чи не найголовніше. Незрозумілим є визначення віку дитини, при досягненні якого вона має складати письмову згоду на відчуження житла, як того, що належить їй на праві власності, так і того, що перебуває у власності іншої особи, але яким користується дитина. Наскільки семирічна дитина при самостійному складанні письмової згоди може усвідомлювати зміст правочину? Хто має роз'яснити дитині наслідки її згоди на відчуження житла?
3. До пункту 3 Постанови
Підпунктом 1 фактично розширено категорію дітей, позбавлених батьківського піклування, визначених у статті 1 Закону України «Про охорону дитинства» та статті 1 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування». Додатково до дітей, позбавлених батьківського піклування віднесено тих, чиї батьки обмежено дієздатні, психічно хворі, розумово відсталі або перебувають на тривалому стаціонарному лікуванні в лікувально-профілактичному закладі чи на державному утриманні в будинках-інтернатах. Документом, що підтверджує такий статус дитини, визначено рішення суду. Проте жодним з актів законодавства визнання особи психічно хворою, розумово відсталою, такою, що перебуває на тривалому стаціонарному лікуванні, не віднесені до компетенції суду.
Нововведений документ акт про безпритульність дитини не може бути документом, що засвідчує обставини, через які дитина не має батьківського піклування. Відповідно до статті 1 Закону України «Про охорону дитинства» безпритульними є діти, які через низку обставин не мають певного місця проживання. Зазначений акт не свідчить про втрату юридичних зв'язків між дитиною та її батьками або неспроможність останніх виховувати дитину, а отже не може бути документом, що дозволяє встановлення опіки.
У той же час підпунктом не визначено перелік документів, що підтверджують статус дитини, позбавленої батьківського піклування, від якої відмовилися батьки в період до 01.01.2004 року (до набуття чинності Сімейним кодексом України), що унеможливить захист прав таких дітей. У підпункті 2 встановлюється право органу опіки та піклування продовжувати строк підготовки документів для підтвердження статусу дитини-сироти або дитини, позбавленої батьківського піклування, що суперечить частині 1 статті 5 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування».
Підпункт 3 не узгоджується з нормами статті 244 Сімейного кодексу України та статті 64 Цивільного кодексу України, а саме розширено коло осіб, які не можуть бути опікунами, піклувальниками над дитиною.
Підпунктом 4 запроваджено видачу потенційному опікуну, піклувальнику направлення для налагодження з дитиною психологічного контакту. Проте форма, порядок та механізм видачі цього направлення законодавчо не визначені.
Передбачені підпунктом 5 заходи щодо захисту законних прав та інтересів дитини не можуть бути реалізовані під час вирішення питання про призначення особи опікуном, піклувальником дитини.
4. До пункту 4
Підпунктом 1 запроваджується обмеження за віком осіб, які можуть бути опікунами, піклувальниками дитини (за винятком родичів), що протирічить Сімейному та Цивільному кодексами України. Крім того, законодавчо не врегульовано питання визначення кола осіб, які вважаються родичами дитини при вирішенні питання встановлення опіки.
Також постає питання, щодо правомочності подальшої опіки, піклування з боку осіб, які вже досягли пенсійного віку і є опікунами, піклувальниками над дітьми.
Підпункт 2 обмежує загальну кількість дітей, які можуть перебувати під опікою, піклуванням у сім'ї, враховуючи власних дітей, до шести осіб. Вбачається необґрунтованою норма щодо обмеження загальної кількості дітей, оскільки згідно з законодавством опікуном, піклувальником дитини призначається фізична особа, а не сім'я. Окрім того, виникають питання: чи належать до складу сім'ї діти дружини (чоловіка) опікуна, піклувальника, які не є його власними дітьми, проте проживають в сім'ї; чи враховуються при визначенні загальної кількості дітей власні повнолітні діти? І до прикладу, як врегулювати питання сім'ї Жар з Чернівецької області, де під опікою виховується 79 дітей.
Встановлені підпунктом 3 підстави припинення опіки, піклування, звільнення опікуна, піклувальника від виконання обов'язків, не узгоджується з нормами статей 250, 251 Сімейного кодексу України та статей 75, 76 Цивільного кодексу України. А саме: обмежено право опікуна, піклувальника подати заяву про звільнення від повноважень опікуна, піклувальника; розширено перелік підстав звільнення опікуна, піклувальника від обов'язків на підставі висновку служби у справах дітей щодо неможливості подальшого перебування дитини під опікою, піклуванням.
5. До пункту 5
Встановлюється новий перелік документів, які мають сформувати служби у справах дітей на потенційних опікунів, піклувальників.
Проте не визначено, яким чином ці документи та інформація, яка в них міститься, впливають на вирішення питання про встановлення опіки, піклування, зокрема, довідка про відсутність хронічних захворювань у опікуна, піклувальника та членів сім'ї, оцінка потреб дитини та здатності потенційного опікуна, піклувальника їх задовольняти. В той же час не передбачається отримання довідки про матеріальне та фінансове забезпечення, яка є необхідною для складання висновку про можливість громадянина виконувати обов'язки опікуна, піклувальника. Не визначено, яким чином, де і протягом якого часу ці документи зберігаються, чи долучаються вони до особової справи дитини, тобто пункти 5 і 6 цієї Постанови не узгоджені між собою.
До документів потенційного опікуна, піклувальника має також бути додана оцінка потреб дитини та здатності потенційного опікуна, піклувальника їх задовольняти, яка складається працівниками центрів соціальних служб для сім'ї, дітей та молоді згідно з додатком 5. Запропонований механізм оцінки потреб дитини та можливості опікуна, піклувальника задовольняти її потреби вимагає тривалого в часі спостереження за дитиною, у тому числі після влаштування її в сім'ю опікуна, піклувальника (адаптація в сім'ї, стосунки з членами сім'ї, їх родичами, друзями тощо). Отже такий документ не може бути підготовлений на момент вирішення питання про встановлення опіки, піклування.
Серед даних про опікуна, піклувальника, які враховуються при оцінці його здатності задовольняти потреби дитини, є позиції про національність та віросповідання, що суперечить статті 24 Конституції України.
Абзацом шостим цього пункту встановлюється двомісячний строк для розгляду заяви потенційного опікуна, піклувальника та документів, що суперечить статті 20 Закону України «Про звернення громадян».
6. До пункту 6
Підпунктом 1 передбачається передача опікуну, піклувальнику оригіналів документів стосовно дитини, в тому числі і тих, що були підставою для зарахування та відрахування дитини із закладу для дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а також для прийняття рішення про призначення опікуна, піклувальника. У той же час підпунктом 2 передбачено зберігання службою у справах дітей протягом 75 років лише копій документів на підопічного, що суперечить діючому законодавству про архівну справу.
7. Загальний аналіз документу дає підстави стверджувати, що в сім'ю опікуна, піклувальника можуть бути влаштовані тільки діти, які виховуються в закладах для дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, що порушує права інших дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування на влаштування під опіку, піклування.
Насамкінець. У цьому аналізі наведені лише найбільш принципові протиріччя та неузгодження положень Постанови з чинним законодавством, перш за все, Сімейним та Цивільним кодексами України. Чи не найбільшою вадою цієї постанови є відсутність будь-яких положень, які безпосередньо стосуються захисту прав конкретної дитини.
ВГО Служба захисту дітей
